Наместники Дракона: как управляется современный Китай в регионах

Говоря о современном внутреннем устройстве Китая, мы зачастую не можем выйти из узких рамок анализа ситуации на самых верхах. Складывается ощущение, что абсолютно вся китайская политика сконцентрирована там, в центре Пекина, за воротами Чжуннаньхая. Однако заметим, что не меньшее, а в практическом отношении, возможно, и большее, значение имеет рассмотрение вопросов, связанных с тем, как функционирует власть в регионах.

Именно исследование китайской системы власти и управления на местах является основной сферой моих научных интересов. Если в двух словах, своей научной работой я хочу ответить на вопрос – как именно управляется Китай в регионах. Данный текст является попыткой дать краткий, в меру академический, в меру читабельный, обзор того, как это происходит на практике, и ответить читателям на вопросы, возможно возникающие у них при знакомстве с китайскими внутриполитическими реалиями.

Итак, под системой власти и управления на местах мы, с одной стороны, подразумеваем всю совокупность партийных и административных органов, действующих на всех уровнях административно-территориального деления (провинциальный, окружной, уездный и волостной). С другой стороны, имеем в виду тот слаженный и продуманный механизм, который обеспечивает реализацию властных решений, принимаемых как Центром, так и местными партийно-административными органами.

Говоря о Китае, следует отметить, что местная система власти (давайте иногда для упрощения говорить так) характеризуется тремя основными характеристиками. Во-первых, это сосуществование, а точнее сращивание, государственного аппарата и правящей партии. Во-вторых, это наличие нескольких уровней власти, соответствующих уровням административно-территориального деления, которые находятся между собой в четко регламентированных отношениях управления и подчинения. В-третьих, это наличие большого количества исключений, и отхождений от общей практики, что легко объяснимо, учитывая масштабы Китая и огромное значение местной специфики. Существует также целый ряд особенностей и нюансов, знание которых позволяет понять всю специфику работы китайской бюрократической машины — о них ниже.

Итак,знакомство с дуалистичным характером китайской системы власти вряд ли вызвало бы удивление у поколения людей, выросших в Советском Союзе – у нас было примерно то же самое. Между тем, по опыту работы со своими студентами, знаю, что для современной молодежи именно этот аспект вызывает непонимание и внутренний протест. О месте и роли правящей Коммунистической партии Китая (中国共产党, она же 中共) можно говорить часами. Если вкратце,  нужно понимать следующее: партийная система существует одновременно с государственной, тесно с ней переплетена, сплошь и рядом представлена одними и теми же людьми, но все же (!) представляет собой принципиально другую плоскость системы власти. И говоря о том или ином властном органе, той или иной персоналии, совершенно необходимо четко разделять партию и государство.Например, весьма ошибочно было бы сказать, что Президент России Путин встретился с генеральным секретарем КПК Си Цзиньпином (например), так как у товарища Си есть конкретный ответственный пост в государственной системе – он является заместителем Председателя КНР. А вот для контактов руководства «Единой России» с теми же людьми уместно использование их партийных должностей (члены Постоянного комитета Политбюро Центрального комитета, секретари провинциальных комитетов КПК и так далее).

На практике партийное руководство всегда выше административного. Этот факт объясняется не только некой политической философией, но и наличием вполне конкретного политического механизма. Глава местной администрации естественно входит в местный комитет партии (共产党委员会 или просто 党委), причем является заместителем первого секретаря парткома (党委副书记). Будучи подчиненным местного «партийного босса» по партийной линии, он естественно занимает нишу «руководителя № 2», тогда как первенство принадлежит секретарю парткома (党委书记 или 党委领导).

Наиболее характерный пример – распределение высших должностей в районах национальной автономии. Номинальным главой района является представитель местного нацменьшинства (например, в Яньбянь-корейском автономном округе губернатором всегда является кореец), но руководство в местном партийном комитете, а значит и реальная власть в регионе, принадлежит ханьцу. Считается, что «партийный босс» больше занимается местными вопросами, оставляя сферу внешних сношений для главы администрации, однако на практике сплошь и рядом приходится сталкиваться с исключениями из этого эмпирическим путем выведенного правила.

В условной иерархии ганьбу между партийной должностью секретаря провинциального парткома и административной должностью губернатора находится должность министра. Скажем, в свое время восходящая звезда китайской политики Сунь Чжэнцай был направлен руководить провинцией Цзилинь в качестве секретаря провинциального парткома из кресла министра сельского хозяйства (совмещается с должностью секретаря партийного комитета соответствующего министерства), а на его место в Госсовет отправился прежний губернатор этой провинции Хань Чанфу. Позднее Сунь был переведен на более ответственное место работы – в партком города центрального подчинения Чунцин, с перспективой перевода в центральные органы партии и государства по итогам следующего съезда КПК, а Хань был зачислен в кадровый резерв для выдвижения на должность руководителя провинциального парткома.

Несмотря на руководящую и направляющую роль КПК (и в этой фразе нет ни тени иронии), реальным рутинным управлением занимаются все же административные органы, которые в Китае представлены Народными правительствами (人民政府). Правило хорошего китаеведческого тона – не забывать об эпитете «народный», хотя по сути это такие же правительства/администрации, как и в российских регионах. Подавляющее большинство их сотрудников – своего рода наемные менеджеры на госслужбе, движение которых по карьерной лестнице зависит, прежде всего, от выслуги лет, и которые мало подвержены традиционной для руководящих кадров ротации. Одной из особенностей в их работе является наличие института государственных экзаменов на замещение должности, без сдачи которых резко подняться по чиновничьей иерархии невозможно (в отличие от России, где в вице-губернаторы Приморского края можно попасть с должности директора одного из московских домов культуры, например). Провинциальный партийный комитет находится в подчинении у центральных органов КПК, является ответственным за работу провинциальных органов власти и управления: Народного правительства и Собрания народных представителей (что несложно, учитывая, что там в руководстве сплошь члены партии), а также непосредственно руководит подчиненными ему окружными парткомами. Те в свою очередь находятся в том же положении, но на ступеньку ниже и руководят уездными парткомами. Те – волостными и так далее, вплоть до низовых партийных организаций, которые, как известно, должны создаваться во всех трудовых коллективах, где есть хотя бы три члена Коммунистической партии.

В любом случае, карьера делается не в Народных правительствах, а в партийных комитетах, и движение от одной руководящей должности к другой в рамках административной системы является лишь отражением успехов в партийном закулисье. Знаменитая практика ротации касается лишь высших руководителей местных правительств. Губернаторы в Китае, как правило, приезжие, тогда как вице-губернаторы и начальники департаментов чаще всего представляют местные кадры (что отнюдь не является признаком их происхождения из этой провинции, потому как родиться в одной провинции, учиться в другой, а начать работать вообще в третьей – нормальная практика для современного Китая). Председатели Народных правительств назначаются решением соответствующего Собрания народных представителей, но в реальности, конечно же, это решение предопределено заранее сделанным выбором по партийной линии (местный партком рекомендует местному СНП то, что было спущено ему сверху).

Народные правительства провинций подотчетны, с одной стороны, Собраниям народных представителей провинции, а с другой стороны, вышестоящему органу исполнительной власти – Госсовету. Аналогичная система действует на всех уровнях административно-территориального деления. Все, что ниже – комитеты сельских и городских жителей – относится уже к системе местного управления и работает по иным законам. Глав Народного правительства всегда уместно называть «председателями» (人民政府主席), а в некоторых случаях, в зависимости от статуса территории, «губернаторами» (省长, 州长) или «мэрами» (市长, 镇长). Аналога для китайских терминов «сяньчжан» (县长), «сянчжан» (乡长) и «цюйчжан» (区长), то есть понятий «начальник уезда», «волости» и «района» соответственно, в русском языке не существует, поэтому рекомендуется выкручиваться, обращаясь к полной должности чиновника: «Председатель Народного правительства ______ (нужное подставить)».

Законодательная власть на местах представлена Собраниями народных представителей (人民代表会议). Говоря о ней, следует отметить два момента: во-первых, именно через нее многонациональный народ КНР реализует закрепленное в Конституции право на обладание властью и, согласно китайской литературе, законодательная власть «ровнее» и «важнее» всех прочих; с другой стороны, как правило, органы законодательной власти, в основном состоящие из членов партии, служат лишь для «легализации» решений, ранее принятых на партийном уровне.

С точки зрения практики, важнейшей функцией СНП является назначение руководящих кадров. Всекитайское собрание народных представителей (全国人民代表大会 или 人大, читай: парламент) назначает Председателя КНР; провинциальное СНП — губернатора, окружное СНП – мэра и так далее. Это же касается их заместителей, а также руководства местных Народных судов и органов Народной прокуратуры. Кроме того, Собрания народных представителей направляют депутатов в вышестоящие органы законодательной власти. Непосредственно на прямых выборах избираются депутаты в СНП волостного уровня. Те в свою очередь из своего числа избирают депутатов в СНП уездного уровня, те – в СНП окружного уровня, те – в СНП провинций, и только на последнем этапе избираются депутаты ВСНП, которые за пятилетний срок созыва будут съезжаться в Пекин раз в год, причем постоянно законотворческой деятельностью будут заниматься только те из них, кто будет избран в Постоянный комитет. На практике система сплошь и рядом упрощается (например, в крупных городах несколько ступеней пропускается), но в любом случае, очевидно, что несистемные политики теоретически могут попасть в легистратуры низших ступеней, но не выше.

В системе власти и управления на местах существует ряд уникальных элементов. Например, Народно-политические консультативные советы (人民政治协调会议 или просто 政协). Эти органы формируются из представителей различных общественных организаций, социальных и этнических групп, так чтобы в них были представлены все слои населения. Товарищи, достойные быть туда избранными, подбираются специальным орготделом в структуре НПКС. Советы номинально выполняют совещательные функции при Собраниях народных представителей соответствующего уровня, но по сути являются лишь элементом имитации демократии и некой данью уважения корням современной китайской государственности (Народно-политическая консультативная конференция Китая 1-го созыва выполнила в 1949 году функции Учредительного собрания, а ее Программа до 1953 года выполняла функции «временной конституции»). На центральном уровне данный институт представлен Народно-политическим консультативным советом Китая, а на местах – НПКС соответствующих уровней. В отличие от Собраний народных представителей, различные НПКС различных ступеней не подчиняются друг другу; и отдельно взятый гражданин КНР (например, представитель нацменьшинства «элосыцзу» Николай Иванович Лунев) может стать депутатом Всекитайского совета напрямую.

Определенной спецификой отличаются так называемые районы национальной автономии. В Китае они представлены «автономными районами» (自治区), «автономными округами» (自治州), «автономными уездами» (自治县) и… «национальными волостями» (民族乡). Помимо чисто внешних признаков (использование местной письменности, большое количество государственных школ с преподаванием на местном языке), в таких районах предпочтение отдается кадрам из числа нацменов, и только нацмен может возглавить район в качестве председателя Народного правительства. Национальные волости по статусу ниже – реальной автономией местные нацменьшинства не обладают, хотя определенные внешние атрибуты «непохожести» сохраняются.